关于以县域经济突破壮大市域经济总量的调研报告

    近年来，为促进地区经济又好又快发展，市委、市政府以“四化”统筹发展为目标，着力推进县域经济发展，加速经济转型升级，全市县域经济进入快速发展的新阶段。为进一步研究探索如何以县域经济突破壮大市域经济总量，市政协组织部分政协委员于近期对四个县（区）进行了调研，并到辽宁省开原市进行了参观考察。在此基础上，对全市县域经济发展情况进行判识，总结经验，查找问题，提出对策与建议。

    一、对全市县域经济发展情况的基本判识
    科学把握全市县域经济的发展过程和阶段特征，是谋划县域经济、推进全域发展的基本依据。 
    （一）县域经济发展的历史回顾
    自升格地级市以来，全市县域经济发展大致经历了三个阶段。
    1983年至1998年为初始阶段。是传统农业和国有、集体经济占主导地位的时期。这个时期，根据省委、省政府的统一部署，全市县域工作发展的重点从解决温饱转向增加收入，不断搞活农产品和工业品流通，进一步完善承包制，调整农业产业结构，企业改革进入以增强活力为中心的产权关系改革阶段，买方市场初步形成，从根本上打破了长期计划经济体制下形成的“以粮为纲、单一经营”的传统格局，一、二、三产业全面发展，县域经济保持了较快的增长势头。全市人均GDP达到4476元，农民人均纯收入由438元（1983年）增加到了2416元（1998年），县域小康目标达到了85%以上。
    1999年至2005年为启动阶段。1998年省委作出实施县域突破战略、加快发展县域经济、实现吉林经济全面振兴的决策，县域经济获得了快速发展，经济社会发生了较大变化。国有企业基本退出，乡镇企业改制初见成效，农业产业化开始出现，县域工业逐渐成为县域主导产业，小城镇建设步伐加快，农业人口非农化势头强劲，城乡社会事业取得了较大发展。
    2006年至今为发展阶段。2005年，省委开始部署实施扩权强县举措，实施了省管县的财政体制，在财政收支划分、转移支付、专项拨款、预算资金调度、政府债务管理等方面省直接对县（市），同时调整了财政分配关系，实行激励性转移支付制度。这一时期，全市人均地区生产总值突破3000美元（2009年为3911美元），按照钱纳里等经济学家三阶段六时期的判断标准，全市已初步完成工业经济积累，开始进入工业化中期（2008年该判断标准为3277美元以上）。这是一个企业逐步发展、经济增速不断加快、经济总量不断扩展的时期，是全市县域经济扩张规模、形成框架的关键时期。 
    （二）县域经济发展的基本特征
    阶段性特征主要表现如下：第一，重点项目建设保持较好势头。去年以来，全市县域经济发展紧紧围绕市委提出的重点工作奋斗目标，把项目建设作为重中之重，靠项目扩总量，用项目增后劲，全力打造经济增长新引擎。去年年末，县域新上投资3000万元以上重点项目273个。第二，招商引资工作取得新的实效。集中精力、集中时间，走出去有针对性地进行叩门招商。去年年末，县域引进域外资金达到339.5亿元，比上年增长12.95%。第三，工业集中区承载能力有所提高。通过强化和完善工业集中区和园区功能，使其吸纳能力和承载功能不断增强。一些投资规模比较大、科技含量比较高、纳税能力强、市场前景好的项目和企业相继落户县域工业集中区和园区。第四，新型城镇化建设稳步推进。在小城镇建设中，东丰、东辽两县积极组织开展谋划和申报工作，那丹伯镇被列入全省60个城镇化建设试点范围，金州乡被确定为全省第一批22个新型城镇化试点乡镇之一。第五，民营经济主体地位进一步提升。去年年初，省委、省政府和市委、市政府相继作出突出发展民营经济决定，相关部门陆续出台多项政策支持，县域民营经济进入快速发展阶段，民营工业经济主体地位逐步显现。第六，现代农业体系发展步伐加快。东丰县按照现代农业“十百千万工程”实施方案的要求，着力加强对产业园区的指导服务，加快推进10大现代农业园区建设。东辽县高光效农业试点工作取得成效，金州现代农业园区、安恕循环经济产业园区引领带动作用突显。
    自全省实施县域突破战略以来，我市县域经济综合实力明显增强。在对2011年度全省县域工作的考评中，东丰县获得了全省“实际完成2000万元以上项目投资额占城镇固定资产投资比重”单项奖。去年9月份，省县域突破领导小组依据《吉林省县域考评办法》，对全省42个县（市、区）2012年度县域发展工作进行了考评，考核25项指标东丰县获得了70.3分，总排序上升至第14位，获得了全省县域综合发展进步奖（省定龙山、西安两区未参评）。
    （三）县域经济发展的阶段性问题
    一是结构单一、产业层次较低。全市各县（区）产业结构明显不合理，各县（区）经济高效增长的基础尚不稳固，对地方经济起支撑作用的第二产业发展不快，即便是二产相对较好的县（区），县域工业大多是一些传统产业，高新技术产业和第三产业比重较低。发展方式需要转变和改进，产业结构需要加大力度进行调整。二是市带县能力较差、辐射作用不大。市、县（区）两级行政区域发展相对独立，产业关联度差。目前，除市辖区关联度较高外，由于“辽白一体化”的推进，东辽县与主城区关联度也较高，而主城区发展对东丰县的带动作用则不够明显。市本级规划的重点产业和支柱产业，基本没有延伸到周边的县域，对县域经济的带动作用没有体现出来，没有在产业布局和结构调整上考虑到带动县域的发展。各县（区）产业关联度不高，县域之间协作不好，竞争大于合作，产业趋同争项目比政策等情况使县域间内耗过大。县域间为了能够争取到项目，存在以削弱总体竞争优势降低部分资源价值和让利作为代价的现象，以换取在竞争中的胜出。县域间产业重复、封闭，产业关联度较低，同一种产业互不合作，导致产业链短、产品附加值低。三是产业集聚效应较差，支撑能力较弱。县（区）企业基本为民营性质，总体发展层次较低，支柱产业不足，产业链和配套体系难以形成。工业集中区有企业无产业、有集中无集群问题仍较突出，园区特色、产业集聚效应不明显，提档升级任务艰巨。四是扶持力度减弱、政策效应降低。自2005年起，县域发展主要以省管县为主体，市级对县域发展的政策扶持力度在逐步减弱。五是县域争先的积极性弱化、晋位劲头不足。我省县域经济发展排位自2006年由省财经办组织实施，目前的考评体系对县域经济发展的激励性有弱化趋势，各县（区）的积极性大不如前。六是领导机制尚需理顺、领导力度不够。县域突破是县（区）的全局性综合发展工作，基本涵盖了经济社会发展所有内容，因此，县域突破工作在领导机制上，需要有一个能够统领全局的工作机构和机制。

    二、目前影响县域经济突破的几个主要因素
    （一）思想观念束缚
    传统文化中的负面积淀较为深厚，导致易于满足现状。具体表现为：加快发展的坚定性不够，容易受宏观经济环境、政策及困难的影响；机遇意识、创新意识不强，工作方法缺乏灵活性；存在患得患失、畏首畏尾的消极心态，缺少一鼓作气、勇往直前的气魄和干劲；全民创业的激情不够，创业氛围不浓，创业动力不足，民营企业做大做强的愿望不够强烈。
    （二）优势特色产业不明显
    县域经济特色、优势产业发展尚有较大差距，既存在产业发展相似、条件雷同的发展模式，又缺乏具有特色的主导产业。因此，在县域经济发展中很难形成具有特色的区域竞争力。名优特产品较少，精加工产品较少，一些大众产品和粗加工产品在市场上鲜有竞争力，县域经济市场活力明显不足。
    （三）产业结构不合理
    忽视对县域产业结构的调整和改造，使作为城镇发展支撑的工业和服务业发展明显滞后。产业结构转换过程的滞后不仅影响了城镇居民和农民收入，也制约了县域经济的整体发展。
    （四）有效项目辨识不足
    经济增长主要靠投资增长拉动，特别是重大项目和大项目，但项目本身的优劣、项目主导者的推进意志及项目日后的推进成效如何需要认真、深入地加以甄别。只有具备一定优势、可行性强、综合性价高的项目才值得推动其落地。
    （五）项目资金有限
    项目急需的资金相对匮乏，还难以有效支撑投资的快速增长，而且投资主体也相对单一，县域范围的内生性增长还比较乏力，经济自主性增长能力较弱。
    （六）相应人才缺乏
    我省虽然是科技文教大省，但受到种种因素的制约，各种人才多集中于长吉两市，我市县域发展所需要的各类专业人才、技术人才、管理人才等严重缺乏，普通劳动者素质有限，这在很大程度上影响了县域经济的持续快速发展。

    三、实现县域经济突破、推动市域统筹发展的对策与建议
    新形势下实现县域经济突破、推进全域发展，更要注重总结经验，充分吸取发展中的教训，更加重视一体化发展，更加重视政策落实，更加重视真抓实干，努力把县域经济发展提高到一个新水平。
    （一）进一步树立全域发展的思想理念
    加快全域发展的关键就在于县域经济突破，实现全市发展水平的整体提升。一要深入解放思想。按照“三严三实”的要求敢想敢为，把解放思想与确立全域发展的理念相结合，细化支持县（区）大发展的政策措施，科学制订县（区）考核办法，扎扎实实解决制约县域经济发展的突出问题。二要明确树立“全市一盘棋”的发展理念。各县（区）要自加压力，结合全域发展的新形势，深入思考在全市发展中如何定位、如何更好地发挥作用，如何提高产业关联度和区域协同度，通过发展关联性主导产业来推进县域城镇集群式发展。通过比较优势以互补的方式促进县域经济发展，形成集群式经济发展带，整合区域内的产业和市场，实现资源的优化配置，培育地区性主导产业，使工业对经济增长的贡献率日益提高，为城乡劳动力提供充裕的就业机会，实现城镇的升级发展。三要整合县区内部资源聚力发展。要重视对全市资源的挖掘和整合，对文化资源、旅游资源、水资源、土地资源等，要牢固树立全局观念。
    （二）进一步加强领导健全体制
    目前，全省县域突破工作由省委财经领导小组主管，我市县域办设在市委政研室，主要负责县域工作调研、协调工作。建议市委、市政府调整其职能，可责成一名副市级领导主抓县域突破工作，由市委及政府综合部门组成领导小组，下设领导小组办公室（为保持工作连续性，办公室可设在市农委）。办公室负责制定工作目标，确立考核体系，安排调度、督查日常工作。以省委、省政府出台的《吉林省县域发展工作考评办法》为基础，有针对性地对我市县域经济发展制定考核细则，完善我市重点工作方案和考评体系。强化督查考核，定期对工作进展情况进行调度和督促检查。加大奖惩力度，把县域经济发展纳入重点工作目标，与干部任用挂钩，形成以发展论英雄、凭实绩提干部的用人导向，市财政每年拿出定额资金作为县域经济突破贡献奖，充分调动广大干部发展县域经济的积极性。
    （三）统筹推进全域生产力和基础设施规划布局
    要以城乡一体化为统领，充分利用全域处于哈长城市群重要一极、我省新型城镇化格局的核心区和动力源——吉林中部城市群的有利发展契机，做好域内外对接工作，构建互动融合的县域发展新格局。首先，要以“三个集中”为导向促进“五规合一”。即以工业向园区集中、居住向城镇集中、农业向规模经营集中为导向，统筹城乡整体规划、产业发展规划、土地利用规划、基础设施规划和环境保护规划，打造“开发区—产业集中区—农业园区—生态保护区”的新型产业布局形态。其次，要进一步明确各县（区）产业发展定位。综合考虑县域发展优势和产业基础，统筹全市产业发展布局，制定针对性强的政策措施，鼓励各县（区）突出特色，差异化发展，支持县域加快构建起科技含量高、产业链完整、规模和竞争优势明显的现代产业体系。第三，要统筹规划区域内重要基础设施的建设。应进一步提高战略意识，加快推进一些对区域发展布局影响较大的重要基础设施建设，如辽长铁路、四松铁路电气化升级改造、集双高速建设等。
    （四）进一步制定完善支撑各类园区发展的政策措施
    一要制订出台《加快园区开发建设的意见》，理顺管理体制，以建设集管理、服务、经营于一体的运行机制为目标，进一步放权发展。二要结合资源优势和区域环境特点，明确园区的产业结构、发展规模和方向、可接纳的工业门类等，进行适当的分类布局。三要把环境作为园区建设的最大品牌，加快园区基础设施建设配套，着力强化政策和服务，研究企业用电、用水、用地、税费等方面更加优惠的措施，不断增强园区环境对招商引资的吸引力，促使资金和人才向园区集中。四要经营园区资本，运用经营城市的理念，盘活土地资源，以地生财，筹措配套资金，缓解资金困难；充分利用市场化的手段，吸引民间投资参与园区开发建设，对有收益的基础设施和配套设施项目，可交由园区企业或社会力量投资经营，本着“谁投资、谁受益”的原则，充分由市场配置资源。
    （五）进一步破解各类生产要素瓶颈制约
    对县域发展的有效要素进行整合，解决发展的刚性需求与供给的有限性问题。一是增加供给扩大增量。对于水、电等生产性要素资源，不断扩大增量、降低成本。二是盘活存量腾出空间。积极创新各类园区的管理体制机制，严格土地、能源等综合产出效益要求，建立土地低效利用、能源高耗消费等项目退出机制，提高土地节约集约利用水平。三是有保有压促平衡。要加大工作力度，对符合科学发展的项目开绿灯，对耗能严重，不经济的“两高一低”落后项目亮红灯，集中有限要素保障优势项目。四是协调全市各类各级金融机构。统筹平衡用贷计划，支持县域投资项目。五是加大人才智力支撑。以市人力资源市场为中心，带动县域人事、人才、劳动力等部门机构，根据需要培训、培养人才，从域外引进人才，制定优惠政策鼓励人才向县域流动。创新各层次各类型职业教育模式，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育。
    （六）进一步优化政务服务环境
    一是进一步对县（区）扩权放权。按照上级要求，对县（区）下放权力到位。简化办事程序，降低行政成本，提高行政效能，进一步增强县区统筹本地区经济发展的能力，充分激发县（区）加快发展的积极性和创造性。二是统一规范招商引资政策。加强招商引资工作的组织、协调与管理，使其纳入规范化、制度化、科学化的轨道，避免自行其是，盲目压价，加大内耗。要从投资领域、土地政策、税费减免等各个方面进行规范，达到全市范围内统一口径。三是治理、规范经营服务性收费项目。把行政事业单位向企业收费作为规范治理的重点，同时还要对社会团体、中介机构和垄断行业的收费进行清理整顿，参照周边地区对涉企经营性收费实行政府指导价或政府定价。大力压缩涉企检查事项，纪检监察部门加强对乱检查、乱收费行为的查处问责力度。四是实施扩权强镇举措。按照能放则放、权责统一的原则，参照“扩权强县”的标准，增强乡镇政府统筹发展的经济调控能力。土地出让金净收益应给所在地乡镇一定比例的分成，用于乡镇基础设施和公共设施建设。重点乡镇政府收缴的城市维护建设税全额留在所在乡镇使用。